politik raja kecil di daerah

BAB II

PEMBAHASAN

2.1        Otonomi Daerah di Indonesia

Otonomi daerah di Indonesia adalah hak, wewenang, dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan perundang-undangan.”

Terdapat dua nilai dasar yang dikembangkan dalam UUD 1945 berkenaan dengan pelaksanaan desentralisasi dan otonomi daerah di Indonesia, yaitu:

1.          Nilai Unitaris, yang diwujudkan dalam pandangan bahwa Indonesia tidak mempunyai kesatuan pemerintahan lain di dalamnya yang bersifat negara ("Eenheidstaat"), yang berarti kedaulatan yang melekat pada rakyat, bangsa dan negara Republik Indonesia tidak akan terbagi di antara kesatuan-kesatuan pemerintahan; dan

2.          Nilai dasar Desentralisasi Teritorial, dari isi dan jiwa pasal 18 Undang-undang Dasar 1945 beserta penjelasannya sebagaimana tersebut di atas maka jelaslah bahwa Pemerintah diwajibkan untuk melaksanakan politik desentralisasi dan dekonsentrasi di bidang ketatanegaraan.

Dikaitkan dengan dua nilai dasar tersebut di atas, penyelenggaraan desentralisasi di Indonesia berpusat pada pembentukan daerah-daerah otonom dan penyerahan/pelimpahan sebagian kekuasaan dan kewenangan pemerintah pusat ke pemerintah daerah untuk mengatur dan mengurus sebagian sebagian kekuasaan dan kewenangan tersebut. Adapun titik berat pelaksanaan otonomi daerah adalah pada Daerah Tingkat II (Dati II) dengan beberapa dasar pertimbangan:

1.          Dimensi Politik, Dati II dipandang kurang mempunyai fanatisme kedaerahan sehingga risiko gerakan separatisme dan peluang berkembangnya aspirasi federalis relatif minim;

2.          Dimensi Administratif, penyelenggaraan pemerintahan dan pelayanan kepada masyarakat relatif dapat lebih efektif;

3.          Dati II adalah daerah "ujung tombak" pelaksanaan pembangunan sehingga Dati II-lah yang lebih tahu kebutuhan dan potensi rakyat di daerahnya.

Atas dasar itulah, prinsip otonomi yang dianut adalah:

1.          Nyata, otonomi secara nyata diperlukan sesuai dengan situasi dan kondisi obyektif di daerah;

2.          Bertanggung jawab, pemberian otonomi diselaraskan/diupayakan untuk memperlancar pembangunan di seluruh pelosok tanah air; dan

3.          Dinamis, pelaksanaan otonomi selalu menjadi sarana dan dorongan untuk lebih baik dan maju

2.2        Munculnya Raja Kecil Daerah

Tujuan utama Otonomi Daerah hakikatnya adalah pelaksanaan tugas umum pemerintahan menggunakan asas kepastian hukum, tertib penyelenggaraan negara, kepentingan umum, keterbukaan, proporsionalitas, profesionalitas, akuntabilitas, efisiensi, dan asas efektivitas serta tercapainya penyelenggaraan kepemerintahan yang baik (good governance) dengan landasan demokrasi yang menitikberatkan pada peran serta masyarakat, pemerataan dan keadilan serta memperhatikan keanekaragaman asset sosial, ekonomi, budaya di aras lokal.

Demokrasi partisipatoris menjadi impian Otonomi Daerah karena lebih banyak bertumpu pada kekuatan rakyat, atau di sisi lain masyarakat. Namun, Otonomi daerah menyisakan banyak masalah karena belum tuntasnya peraturan pemerintah tentang petunjuk pelaksanaan dan implementasi yang cepat dan tepat.

Penyelenggaraan Otonomi daerah dalam kenyataannya dilaksanakan kurang memperhatikan aspek demokrasi, keadilan, pemerataan serta potensi dan keanekaragaman daerah. Dengan otonomi yang luas, nyata dan bertanggung jawab yang tetap terjaminnya hubungan yang serasi antara Pusat dan Daerah serta antar-Daerah.

Diharapkan dengan adanya Otonomi daerah seharusnya lebih meningkatkan kemandirian daerah Otonom dan karena itu daerah kabupaten maupun kota tidak lagi menjadi wilayah administrasi. Otonomi daerah diarahkan untuk lebih meningkatkan peranan dan fungsi DPRD, baik sebagai sebagai fungsi legislatif, fungsi kontrol maupun anggaran atas penyelenggaraan pemerintah daerah.

Dengan demikian setiap daerah kabupaten dan kota berwenang mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat. Selain itu juga agar tetap terjamin hubungan yang serasi antara pusat dan daerah serta secara horizontal antara daerah yang satu dengan daerah yang lain.

Otonomi Daerah menjadi sebuah pengalihan sebagian tugas dan wewenang dari Pusat ke daerah. Maka daerah, kabupaten dan kota, lahir otoritas atau wewenang dan fungsi-fungsi baru bagi daerah, yang sering dikatakan memunculkan “kerajaan- kerajaan kecil” di aras lokal. “Kerajaan-kerajaan” ini akan melahirkan “raja-raja”kecil dengan otoritas dan kekuasaan yang luas. Orang cenderung mengkhawatirkan adanya pengalihan tugas dan wewenang ini juga berpindahnya kebiasaan yang menyertai kekuasaan seperti korupsi, kolusi dan nepotisme ke arah lokal.

Kesenjangan antar daerah yang secara sosial-budaya sesungguhnya terintegrasi secara historis bisa jadi tercerai berai karena diberlakukannya sistem pemerintahan otonom yang bertumpu pada daerah kabupaten atau kota. Artinya, di aras lokal akan terkotak-kotak dalam susunan yang sangat kecil (kota dan kabupaten) maka nyata mereka tidak saja secara admistratif dan manajemen terpisah, tetapi secara politik dan ekonomi juga membuka tingkat persaingan dan perebutan asset wilayah luar biasa di masa depan. Pada hal sebelumnya daerah itu terintegrasi secara komperhensif.

Perasaan primordial pada arah lokal dalam era Otonomi Daerah juga akan semakin bertambah kuat, apalagi sebagian besar masyarakat belum menghayati pola-pola sosialisasi modern dan perubahan-perubahan yang menyertainya. Otonomi Daerah sering dipahami sebagai bagian politik pusat untuk menguasai daerah. Maka tidak mengherankan sebagian daerah yang lain justru menerjemahkan Otonomi Daerah dengan kemerdekaan.
Implementasi otonomi daerah memberi dampak positif dan negatif dalam penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan di daerah. Dampak positif yang menonjol adalah tumbuh dan berkembangnya prakarsa daerah menuju kemandirian daerah dalam membangun. Dampak negatifnya yang paling mengemuka timbulnya friksi pusat-daerah dan antar daerah , terutama dalam pengelolaan sumberdaya alam, kewenangan dan kelembagaan daerah. Salah satu penyebabnya bersumber dari harmonisasi kebijaksanaaan dengan kebijaksanaan otonomi daerah, misalnya peraturan pertanahan, tata ruang, penanaman modal, perdagangan, perikanan dan kelautan, jalan, UMKM dan Koperasi, Perda yang counter productive, dsb.

Akibatnya ketergantungan daerah terhadap Pemerintah Pusat sangat tinggi yang mengakibatkan kreativitas masyarakat lokal berserta seluruh perangkat daerah dan kota menjadi tak terbedayakan sedangkan kebijakan yang represif telah membunuh secara dini aspirasi daerah untuk menuntut keadilan atas kekayaan alam yang dimilikinya. Pemerintah Pusat yang telah mengalami kesulitan sumber dana agaknya juga sangat kewalahan menghadapi persoalan dan gejolak yang terjadi di aras lokal. Berarti selama lebih dari 66 tahun Merdeka, Indonesia gagal melakukan konsolidasi dan persatuan daerah yang adil dan merata. Mungkin saja, karena mempertahankan kekuasaan sebuah rezim lebih diutamakan bahkan cenderung berlebihan sehingga urusan daerah bukan demi kemandirian tetapi justru dalam format mempertahankan kekuasaan.

Menurut informasi banyak Gubernur yang juga kecewa terhadap kebijakan Otonomi Daerah, terlepas mereka kehilangan sebagian besar kekuasaannya, karena dalam Otonomi Daerah posisi Gubernur secara politis memang terpinggirkan. Ini disebabkan karena unit pelaksana Otonomi Daerah berada pada tingkat kabupaten dan kota. Undang-undang tidak mengatur secara hierarkis antara gubernur dan bupati/walikota. Jadi Gubernur tidak lagi menjadi atasan walikota atau bupati.Dengan sendirinya kekuasaan mereka hanya terbatas pada kekuasaan administrative.

Otonomi Daerah Tumbuhkan KKN di Daerah
Namun dengan adanya UU No. 32 tahun 2004 yang menganut asas desentralisasi memberikan otonomi yang luas, nyata, dan bertanggungjawab kepada daerah untuk menggali potensi-potensi daerah demi kesejahteraan dan akselerasi pembangunan di daerah yang bersangkutan, menjadi rumit dalam penerapannya karena kondisi sosial, ekonomi, budaya dan geografis masing-masing daerah otonom yang berbeda – beda. Belum ditambah masalah Korupsi, Kolusi dan Nepotisme (KKN) yang banyak dilakukan oleh pejabat-pejabat di daerah. Sudah jadi trade mark bahwa Bupati/Walikota yang menjabat didukung oleh mayoritas fraksi-fraksi di DPRD atau partai pemenang pemilu yang mempunyai suara mayoritas di DPRD, hal ini makin menghambat pelaksanaan fungsi-fungsi DPRD terutama fungsi pengawasan karena biasanya ada tarik – menarik kepentingan (kongkalingkong) antara eksekutif dan legislative.

Untuk itu perlu political will dari penyelenggara pemerintahan di daerah terutama badan legislatif dalam hal ini Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) untuk menjalankan fungsi legislasi dengan baik, yaitu bersama dengan Eksekutif membuat Peraturan Daerah (Perda) yang sesuai dengan situasi dan kondisi daerah yang bersangkutan atau Perda yang dibutuhkan untuk meningkatkan akselerasi pembangunan di daerahnya masing-masing.

Demikian juga dengan fungsinya sebagai penetap anggaran (budgeting). DPRD harus bisa memilah dan menetapkan prioritas anggaran yang akan digunakan oleh Eksekutif sebagai pengguna anggaran di Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD). Selama ini banyak disinyalir DPRD terlalu lunak dalam mengoreksi RAPBD yang diajukan oleh Eksekutif, terutama dalam kegiatan-kegiatan yang tidak berhubungan langsung dengan pembangunan yang menyentuh langsung dengan meningkatkan kesejahteraan masyarakat seperti pengadaan Mobil Dinas Pejabat, Belanja Laptop dan lain-lain yang sering setahun sekali sementara porsi untuk kegiatan pembangunan infrastruktur atau program pemberdayaan ekonomi rakyat lebih kecil dan penyediaan lapangan kerja oleh Pemerintah Daerah yang selama ini kebijakannya tidak jelas (belum ada Perda yang mengatur tentang hal ini di daerah mana pun di NKRI).
Untuk itu fungsi pengawasan DPRD terhadap jalanya pemerintahan dan pelaksanaan peraturan perundang-undangan oleh Eksekutif yang harus kontinyu dan maksimal sehingga kinerja eksekutif dalam memberikan pelayanan dan melaksanakan pembangunan di daerah bisa sesuai target yang direncanakan.

Solusi dalam menyikapi dan memandang pelaksanaan Otonomi Daerah selain optimis juga harus disikapi dengan hati-hati karena berbagai hambatan baik pada tingkat penyelenggara negara maupun pada tingkat masyarakat bawah masih perlu sarana untuk memperlancar arus informasi dan dialog sehingga tercipta pola komunikasi politik yang mampu membangun sebuah partnership yang mendorong daerah untuk mandiri.

2.3    Otonomi Daerah Lahirkan Banyak Raja Kecil

Era reformasi Indonesia telah melahirkan perubahan tata pemerintah, terutama dalam hal pengembangan daerah otonomi baru. Indonesia yang sudah lama bertahan sangat lama –hingga reformasi- dengan 27 Provinsi kini memiliki 33 Provinsi dan 483 kabupaten/kota baru dari hasil pemekaran. Implikasinya adalah berbagai perubahan perundangan dan mekanisme penganggaran  terkait otonomi daerah/desentralisasi pemerintah yang terjadi di Indonesia, dari UU No.22 tahun 1999 dan kini Indonesia berpedoman pada UU N0.32 Tahun 2004. Bila menilik pada tujuan mulia dari kebijakan otonomi daerah, yakni “meningkatkan kesejahteraan masyarakat, pelayanan umum, dan daya saing daerah (Ps.2 (4) UU 32/2004)”, kebijakan ini diharapkan mampu memberikan kebermanfaatan besar bagi rakyat Indonesia serta menyeimbangkan kekuatan antara pemerintah pusat dan daerah.

Riuh gemuruh penuh euforia dari otonomi daerah di sambut dengan sangat antusias oleh berbagai kalangan, terutama kalagan elit politik dan tokoh masyarakat lokal yang ingin memanfaatkan kebijakan otonomi daerah di Indonesia dengan mengusulkan pemekaran daerah yang “seakan-akan” sangat mudah dan berkembang sangat cepat. Jika siswa SD di tahun 90an dapat dengan mudah menghafalkan jumlah Provinsi dan Kabupaten/Kota, saat ini guru-guru akan kebingungan juga saat ditanya mengenai jumlah daerah di Indonesia karena terus bermekaran.

Pada UU No.32 Tahun 2004 yang kini menjadi payung hukum untuk otonomi daerah di Indonesia masih tak terlepas dari berbagai kekurangan, yakni terlalu dominannya kewenangan dan kekuasaan DPRD, dan lemahnya kewenangan dan kekuasaan Gubernur serta tidak kuatnya hirarki antara Gubernur dengan Bupati/Walikota yang berdampak pada lahirnya raja kecil di setiap daerah kabupaten/kota di Indonesia. Bila di ambil contoh Provinsi Jawa Barat yang memiliki 17 Kabupaten dan 9 Kota. Gubernur Jawa Barat tidak bisa memerintah Bupati dan Walikota tertentu untuk melakukan atau tidak melakukan sesuatu, karena memang menurut UU, Gubernur yang merupakan perpanjangan tangan pemerintah pusat di daerah hanya memiliki kewenangan untuk membina, mengawas dan mengkoordindir pemerintah Kabupaten/Kota (Ps.38 (1) UU 32/2004).

Kuatnya DPRD Kabupaten/Kota dan tidak bisa diaturnya Bupati/ Walikota praktis membuat pemerintah pusat juga tidak bisa mengatur dan memerintah pemerintah Kabupaten/Kota dengan bebas. Presiden Republik Indonesia pun hanya  bisa memberhentikan secara sementara Kepala Daerah bila terjerat atau terlibat dalam kasus hukum. Selain itu bila merujuk pada wewenang pemerintah Provinsi (Ps.13 (1) UU 32/2004) dan wewenang pemerintah Kabupaten/Kota (Ps. 14 (1) UU 32/2004), terdapat banyak sekali tumpang tindih kewenangan diantara dua tingkat pemerintah ini. Tidak adanya pembagian peran dan tanggung jawab yang tegas membuat –lagi-lagi- pemerintah Provinsi kembali mengalah dari pemerintah Kabupaten/Kota dengan dalih peran Gubernur hanya untuk membina, mengawas, dan mengkoordinir. Sehingga, lahirnya kesimpulan bahwa peran eksekusi dan implementasi terletak pada pemerintah Kabupaten/ Kota.

Ada sebuah anekdot di Jawa Barat, bahwa kekuasaan Gubernur hanya di Gedung Sate saja, tempat Gubernur beraktivitas, itu pun hak milik tanah Gedung Sate merupakan milik Pemerintah Kota Bandung. Lalu, apa yang pemerintah Provinsi miliki ? Penulis pun tidak cukup yakin untuk menjawa pertanyaan ini, sehingga silahkan pembaca semua menilai apa kewenangan dan kekuasaan yang dimiliki oleh Gubernur bersama pemerintah Provinsi yang lain.

Berkembangnya Raja-Raja kecil yang berjumlah lebih dari empat ratus Raja, membuat mekanisme perencanaan, pembangunan dan pengendalian menjadi sangat terganggu. Perencanaan jangka panjang menjadi semakin dilakukan karena sulitnya singkronisasi visi pembangunan antara pusat dan daerah. Pembangun pun menjadi terhambat karena permasalahan keterbatasan anggaran serta pembagian keuntungan yang penuh konflik, serta pengendalian pembangunan yang tidak jelas karena setiap Raja kecil juga memiliki kewenangan untuk merubah rencana yang ada. Pada akhirnya mereka (para Raja kecil) akan berkata “ini tanah ku bung !”.

Otonomi Daerah yang kebablasan, mungkin ini ekspresi yang cukup tepat untuk menggambarkan bagaimana keadaan dan dampak dari desentralisasi yang terjadi di Indonesia. Otonomi ini tampaknya yang paling bablas di dunia, Amerika Serikat yang konon negara yang demokratis saja hanya memberlakukan otonomi hingga tingga negara bagian (state), dan Australia hanya menetapkan otonomi hingga tingkat teritori. Hanya Indonesia tampaknya yang memberikan kewenangan hingga tingkat kabupaten (District (US) / Munipical (Aus) / Regency (UK) ), artinya Indonesia memiliki 516 + 1 (pemerintah pusat) tata perundangan yang berbeda.Walau alasan awal dari lahirnya otonomi daerah adalah untuk menjaga integritas bangsa dan menghindari pemisahan daerah seperti Timor Timur. Meski demikian, sebenarnya tidak semudah itu untuk menjadikan sebuah daerah untuk menjadi negara. Dibutuhkan pengakuan internasional dan melibatkan PBB sebagai organisasi tertinggi. Sungguh sangat hampir tidak mungkin bila PBB dan dunia internasional akan mau mengurusi pengakuan negara untuk 27 negara baru dari hasil pemisahan provinsi di Indonesia ( kondisi bila ternyata ke-27 provinsi memisahkan diri).

2.4   Lahirnya Raja – Raja kecil di Era Otonomi Daerah

Otonomi daerah atau desentralisasi menjadi pilihan rasional dan terbaik, ketika pemerintahan yang sentralistik (baca Orde Baru) tidak mampu  menjawab pelbagai permasalahan yang dialami daerah, baik provinsi maupun kabupaten/kota. Persoalan utama yang dirasakan pemerintahan di daerah menyangkut rasa keadilan dan pemerataan pembangunan. Pembangunan dikesankan atau bisa jadi benar hanya difokuskan di wilayah Indonesia Bagian Barat (titik pusatnya di Jakarta), sementara wilayah Indonesia Timur hampir tidak tersentuh. Sementara dalam rasa keadilan ternyata sangat dirasakan, dimana pendapat asli daerah (PAD) hampir 75% disetorkan ke pemerintah pusat dan 25% tetap tinggal di daerah. Kondisi seperti inilah yang menggerakkan beberapa daerah kaya, seperti Aceh, dan Papua terus bergejolak.

Konsep otonomi daerah menjadi begitu populer dalam wacana publik ketika reformasi digulirkan atau setelah Orde Baru runtuh seiring lengsernya Soeharto dari kursi presiden setelah 32 tahun berkuasa. Harapan publik tertumpu pada lahirnya demokrasi yang dipercaya sebagai obat penyembuh penyakit-penyakit kronis dalam kehidupan berbangsa dan bernegara. Perubahan seolah menjadi impian yang kian dekat dengan kenyataan dan demokratisasi sebagai penawar yang mampu membawa perubahan dalam berbagai aspek ketatanegaraan, baik sistem maupun aktor, dan pada pola hubungan pusat dan daerah.

Dengan semangat desentralisasi, daerah menggunakan otonomi yang dimilikinya untuk berkreasi dan berinovasi dalam mengelola sumber daya-sumber daya yang dipunyainya. Reformasi telah menghantarkan ke gerbang demokrasitisasi yang akan membawa perubahan dalam sistem pemerintahan daerah yang semula sentralistis menjadi desentralistis. Perubahan itu berimplikasi pada terjadinya pergeseran lokus kekuasaan, dari pusat ke daerah. Desentralisasi memberikan surga baru pada daerah-daerah, karena selama 3 (tiga) dekade kekayaan alam yang dimiliki daerah tidak pernah dinikmatinya. Akibatnya, terjadi kesenjangan yang mencolok di daerah-daerah yang kaya sumber daya alamnya, tetapi penduduknya tetap miskin.

Desentralisasi telah membawa perubahan bagi aktor dan pola relasi kekuasaan menjadi lebih berimbang antara pusat dan daerah. Pada tataran aktor terlahir bak jamur di musim hujan para pelaku baru dalam arena pertarungan kekuasaan. Birokrat dan militer tidak lagi dominan, para pengusaha yang selama ini bermain dibelakang layar kini sudah mulai turun gunung ikut bertarung memperebutkan jabatan politik kekuasaan di daerah. Bahkan lebih maju lagi, dengan desentralisasi memunculkan tokoh-tokoh lokal, seperti aktris, bintang film, kyai, kaum bangsawan, dan budayawan, sebagai pemain baru yang turut mempengaruhi relasi kekuasaan di daerah.

Di arus relasi kekuasaan, desentralisasi membawa perubahan yang signifikan menjadi lebih berimbang antara pusat dan daerah, antara suprastruktur politik dengan infrastruktur politik. Masyarakat mempunyai peluang besar ikut berpartisipasi untuk mengontrol kebijakan-kebijakan yang diambil dan dilaksanakan pemerintah. Partisipasi masyarakat menjadi semakin nyata ketika diterapkannya sistem pemilihan kepala daerah secara langsung atau pilkada langsung, sehingga masyarakat dapat memilih calon pemimpinnya sesuai kehendak dan keinginan masyarakat.

Pada tataran praxis, keikutsertaan masyarakat dalam penentuan kepala daerah secara langsung tidak dijadikan jaminan pemimpin daerah untuk memperjuangkannya menuju kehidupan yang lebih baik dan sejahtera secara ekonomis. Lalu permasalahannya, apakah dengan pemilihan kepala daerah secara langsung akan ada jaminan menuju perubahan yang lebih baik dalam tata kelola pemerintahan daerah? Tulisan ini mencoba memberikan deskripsi tentang sisi gelap pelaksanaan otonomi daerah atau desentralisasi dalam pelayanan publik dan tersedianya ruang bebas bagi kemunculan local strongmens.

Demokratisasi sebagai sebuah pilihan pasca pemerintahan sentralistik bermakna sebagai upaya daerah dalam menerjemahkan otonomi yang dimilikinya untuk mensejahterakan masyarakat. Di aras ini, daerah dituntut untuk kreatif dan inovatif dalam menjabarkan kebebasan dan kewenangan yang dimilikinya untuk meningkatkan kualitas pelayanan publik. Ada beberapa daerah yang sukses menerapkan desentralisasi, seperti Solo, Sragen (Jawa Tengah), Blitar (Jawa Timur), Jembrana (Bali), Solok, Banjarmasin, dan beberapa daerah lainnya, sementara banyak daerah yang jalan di tempat (kalau tidak mau dikatakan gagal) dalam pelaksanaan desentralisasi. Sesungguhnya bagi daerah-daerah yang berhasil desentralisasinya telah membuktikan bahwa desentralisasi dapat menjadi alat untuk bangkit dari keterpurukan dan kemiskinan. Namun, ada pula daerah yang terseok-terseok dan bahkan terkesan gagal dalam penerapan otonomi daerah.

Pilkada dan Demokratisasi Politik Lokal

                Pemilihan kepala daerah secara langsung (Pilkada) di Indonesia merupakan mukjizat demokrasi bagi rakyat di daerah]. Karena Pilkada menjadi media transformasi politik dengan melahirkan hak politik dan kebebasan sipil (political rights and civil liberties) yang lebih nyata untuk rakyat. Dengan perkataan lain, Pilkada langsung menjadi solusi elegan sekaligus terobosan untuk mengatasi kemacetan demokrasi lokal. Karena itu, proses perubahan akan terus berlangsung dari level Nasional sampai level lokal atau daerah, khususnya dalam memilih pejabat publik yang dipilih langsung oleh rakyat sesuai hak pilihnya.

Pilihan pada sistem demokrasi menjadi pilihan terbaik bagi kegiatan pemerintahan, tidak hanya di Indonesia, tetapi juga dibelahan dunia lainnya, seperti Amerika Latin, Asia dan Afrika, juga sekaligus sebagai pembenaran terhadap tesis Huntington tentang gelombang demokratisasi dunia ketiga.  Dalam konteks Indonesia, sebenarnya sejak era tahun 1980-an muncul fenomena gerakan demokratisasi politik yang menuntut perubahan ditandai tampilnya kekuatan masyarakat sipil dan kaum intelektual melalui gerakan reformasi yang titik puncaknya pada Mei 1998 dengan lengsernya Presiden Soeharto sebagai simbol pemerintahan sentralistik ala Orde Baru. Kondisi tersebut memicu dinamika politik berdemokrasi agar dilakukan reformasi total di segala bidang kehidupan bangsa.   

Di bidang Politik, masyarakat menuntut pemerintahan baru yang legitimate yang dihasilkan dari proses demokrasi. Di aras ini, pekerjaan utama yang harus dilakukan pemerintahan transisi di bawah kepemimpinan presiden B.J. Habibie adalah melaksanakan pemilu secepat mungkin. Gerbong reformasi politik mulai bergerak yang ditandai dengan keluarnya Undang-undang No.2 Tahun 1999 tentang partai politik, Undang-undang No. 3 Tahun 1999 tentan pemilihan umum dan Undang-undang No. 4 Tahun 1999 tentang susunan dan kedudukan MPR-DPR-DPRD. Semua kebijakan dan ketentuan tersebut telah diimplementasikan pada pemilu 1999 dan 2004 yang telah melahirkan pemerintahan baru yang dianggap paling demokratis selama sejarah pemerintahan Indonesia. Kemudian di aras lokal, reformasi politik pemerintahan dilakukan dengan dikeluarkannya kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah melalui UU No. 22 Tahun 1999 tentang pemerintahan daerah, lalu diperbaharui dengan UU No. 32 Tahun 2004 tentang pemerintahan daerah, kemudian direvisi menjadi Undang-undang  Nomor 12 Tahun 2008 tentang perubahan kedua atas Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang pemerintahan Daerah membawa implikasi yang significan terhadap diperbolehkannya peserta pemilu kepala daerah dan wakil kepala daerah dari jalur perseorangan.

Pemilihan Presiden Langsung dan Kepala Daerah Langsung menjadi poin baru dalam ketatanegaraan Indonesia. Pemilu langsung merupakan respons dari keinginan warga bangsa untuk mengembalikan kedaulatan rakyat secara demokratis “dari rakyat, oleh rakyat, dan untuk rakyat” dan inilah inti dari demokrasi substantif atau normatif. Demokrasi dalam kajian ilmu Politik dipahami dari dua aspek yakni demokrasi normatif (substantive demokracy) dan demokrasi Empirik (procedural Demoracy). Dengan demikian, menurut Huntington, sebagaimana dikutip J. Kaloh bahwa sistem politik yang demokratis adalah sejauh mana para pembuat keputusan kolektif yang paling kuat dalam sistem itu dipilih melalui pemilihan umum yang adil, jujur dan berkala. Para calon secara bebas bersaing untuk memperoleh dukungan suara pemilih dan hampir semua penduduk dewasa berhak memberikan suara.

Proses institusionalisasi sistem demokrasi sepertinya sulit dibendung di negara-negara nondemokratik yang baru merdeka, termasuk di Indonesia. Pilihan desentralisasi dalam tata kelola pemerintahan daerah menjadi bagian dari proses institusionalisasi demokratik pasca kekuasaan rejim otokrasi dan sentralisasi kekuasaan selama Orde Baru. Sistem sentralisasi kekuasaan tidak lagi menjadi pilihan yang menarik bagi warga bangsa karena pengaruh yang ditimbulkannya terhadap disparitas ekonomi, kesenjangan pusat-daerah begitu menganga, dan suburnya oligarki kekuasaan.

Bagi Samuel P. Huntington proses institusionalisasi sistem demokrasi diistilahkan sebagai gelombang demokratisasi ketiga. Peristiwa besar ini disebut Fukuyama sebagai The end of history. Demokrasi liberal merupakan pemerintahan terbaik bagi umat manusia (yang terakhir) sebagai puncak dari evolusi ideologi menurut Fukuyama. Dengan demikian, sesudah gelombang demokratisasi ketiga menyebar ke seluruh dunia, maka tekanan ke arah desentralisasi semakin menguat, sebab demokrasi memberikan space pada pelembagaan kewenangan yang lebih mandiri dan luas kepada pemerintahan di daerah dan tentu berbeda dengan rejim otokratik yang sentralistik.

Berangkat dari pola pikir di atas,  bahwa desentralisasi atau demokrasi di aras lokal menjadi kebutuhan yang mesti diterapkan. Setidaknya, ada beberapa argumen dimana desentralisasi bermanfaat bagi pembangunan politik atau demokrasi di daerah. Pertama, akuntabilitas dan responsivitas. Kedua, pengembangan warga. Ketiga, pelembagaan mekanisme check and balances. Keempat, pemantapan legitimasi politik. Dalam konteks demokrasi lokal, akuntabilitas dan responsivitas diartikan sebagai kemampuan pemerintah daerah dalam memenuhi kebutuhan untuk pemerataan ekonomi dan politik, sementara responsivitas diartikan sebagai kemampuan pemerintah lokal untuk menanggapi kebutuhan, keperluan dan kemauan untuk mendistribusikan pelayanan publik kepada warga setempat, karena selama sistem sentralisasi berkuasa tidak pernah terlaksana.

Dengan demikian, di era desentralisasi partisipasi masyarakat menjadi sesuatu yang penting dan diberikan ruang atau ruang publik (public sphere) dalam sistem pemerintahan daerah. Partisipasi masyarakat dalam penyelenggaraan pelayanan publik di tingkat lokal diharapkan akan melahirkan masyarakat yang terampil sehingga menjadi modal sosial yang bermanfaat bagi pelembagaan desentralisasi. Ending dari semua proses itu adalah tumbuh, kembang dan matangnya organisasi dan jaringan masyarakat sipil di daerah yang pada gilirannya dapat meindungi sistem demokratik dari alienasi (meminjam istilah Karl Marx) masyarakatnya terhadap kehidupan politik di tingkat lokal.

 Harus diakui bahwa sampai saat ini ghiroh dari philosofi desentralisasi belum terwujud (untuk tidak mengatakan gagal) di banyak daerah di Indonesia. Yang dimaksudkan pelembagaan mekanisme check and balances. Desentralisasi sebagai antitesis dari sentralisasi, sebenarnya kesempatan emas bagi pemerintah daerah untuk bertindak sebagai pengawal dan dan pengawas bagi pemerintah pusat dari tindakan-tindakannya yang mengarah pada munculnya kembali rejim sentralistik. Di samping itu, organisasi-organisasi di tingkat lokal, seperti Lembaga Swadaya Masyarakat, Perguruan Tinggi, Organisasi sosial kemasyarakatan, Pers, dan lembaga lainnya, harus berperan lebih aktif sebagai pengontrol dan pengawal proses desentralisasi. Jika tidak, bukan tidak mungkin reinkarnasi pemerintahan sentralistik akan muncul dalam bentuknya yang lain, apalagi dari hasil evaluasi pelaksanaan desentralisasi dianggap gagal dan malahan yang terjadi munculnya raja-raja kecil di banyak daerah.

 Guna merealisasikan penguatan dan pemberdayaan demokrasi di tingkat lokal, maka ada beberapa nilai dan harapan dari pelaksanaan Pilkada Langsung menurut J. Kaloh yaitu pertama. Pilkada Langsung memungkinkan terwujudnya penguatan demokratisasi di tingkat lokal, khususnya legitimasi politik. Kedua, Pilkada Langsung mampu membangun serta mewujudkan local accountability. Ketiga, terciptanya optimalisasi mekanisme check and balances antara lembaga-lembaga pemerintahan yang dapat meningkatkan pemberdayaan masyarakat dan penguatan demokrasi di tingkat lokal.

2.5   Raja-raja Kecil di Daerah?

  Reformasi muncul sebagai konsekuensi logis dari keinginan masyarakat lokal melepaskan diri dari oligarki elit-elit pusat yang selama kekuasaan Orde Baru sangat dominan. Slogan “Abdi Negara” menjadi sangat berarti saat kekuasaan Orde Baru karena dapat memberikan kenyamanan bagi aparatur birokrat dan pundi-pundi mereka. Berangkat dari rasa nyaman dan pundi-pundi tersebut membawa implikasi kepada bagaimana mengkonstruksi mekanisme agar kepentingannya tetap terpelihara. Salah satu caranya gubernur, bupati dan/atau wali Kota dipilih oleh DPRD (dianggap sebagai representasi rakyat) atas restu pemerintah pusat. Kebijakan tersebut ternyata cukup ampuh, terutama dalam menjaga aset-aset elit-elit pusat di daerah. Upaya-upaya tidak demokratis itu hancur berantakan seiring dengan lengsernya Presiden Soeharto.

                Reformasi membawa harapan baru dan angin syurga bagi warga bangsa untuk menata kehidupan menjadi lebih baik, seiring dengan runtuhnya kekuasaan oligarki (meminjam istilah Herbert Feith) Orde Baru yang sudah puluhan tahun terpatri di relung hati dan pikiran masyarakat Indonesia. Harapan itu tidak terlalu berlebihan karena pemerintahan baru dapat lahir dari sistem pemilihan yang langsung dipilih oleh rakyat. Seharusnya, slogan birokrasi “Abdi Negara” secara otomatis juga berubah menjadi “Abdi Masyarakat” atau “Pelayan Masyarakat”.  

Sistem pemilihan kepala daerah secara langsung merupakan wujud dari kemerdekaan warga di aras lokal untuk memilih kepala daerahnya sendiri. Asumsinya, menurut Leo Agustino, dengan mekanisme itu, maka akan terputuslah intervensi tangan-tangan oligarki elit-elit pusat di daerah. Masalahnya, benarkah demikian? Atau jangan-jangan malah elit-elit daerah yang justru menggantikan hegemoni elit-elit pusat. Atau dengan kata lain, dengan sistem yang dianggap representasi keinginan dan kepentingan masyarakat lokal akan memunculkan masalah baru yakni tumbuh suburnya raja-raja kecil baru atau new local strongmen. Dan jika itu terjadi justru malah menjadi mala petaka bagi demokrasi lokal melalui mekanisme pemilihan secara langsung.

                Pada tataran teoritis pilkada langsung dapat melahirkan demokrasi lokal sebab para pemimpin di daerah dipilih secara langsung oleh rakyat. Namun, pada tataran praxis, sepertinya tidak ada yang bisa menjamin demokrasi lokal, keadilan, dan keberpihakan pada rakyat terlahir dari proses pilkada yang telah berlangsung selama ini, atau dengan kata lain pemimpin daerah yang terlahir dari Pilkada langsung cendrung melupakan masyarakat yang memilihnya secara langsung. Fenomena yang tampak justru para pemimpin daerah terus melakukan pesta, pesta dengan pikiran sendiri, pesta dengan kekuasaan, pesta dengan menina bobokkan partai pengusungnya saat Pilkada, dan tidak peduli dengan nasib rakyatnya. Pesta demi pesta seperti itu, secara tidak langsung telah memberikan ruang gerak bagi lahirnya kekuasaan kesukuan atau kekuasaan ashabiyah (meminjam istilah Ibnu Khaldun).

Rasa pesimisme dan mungkin apatisme masyarakat justru tumbuh di ruangnya sendiri, mengingat banyaknya kasus-kasus pilkada yang diwarnai money politik, mobilisasi massa, kecurangan, dan ketidakjujuran, serta ancaman pencederaan demokrasi itu sendiri. Kini telah lahir local strongmen baru di daerah sebagai pemain politik yang menggantikan peran langsung oligarki elit Orde Baru dan bersemayam di institusi pemerintahan daerah. Dengan demikian, Pilkada langsung sebenarnya tidak membawa perubahan ke arah yang lebih baik bagi kehidupan rakyat, justru elit-elit daerah yang mendapatkan banyak keuntungan dari sistem pemilihan langsung tersebut.

Atas nama putra daerah, banyak kepala daerah atau elit-elit lokal yang mendapatkan keuntungan dari pelabelan itu, tetapi tidak bagi rakyat. Sungguh ironis nasib rakyat, tetapi apa lacur kata teman saya yang baru pulang dari studi program doktornya di Universitas Malaya, Malaysia. Jika demikian keadaanya, maka sama saja dengan “jeruk minum jeruk” kata Joshua yang mengiklankan produk minuman nutri sari. Inilah yang penulis sebut dengan istilah “ruang hitam otonomi Daerah”. Tumbuh kembangnya raja-raja kecil di daerah semakin kuat seiring dengan satu persatu dari para Gubernur dan Bupati/Wali kota di banyak daerah di ungsikan ke rumah tahanan. Hal itu sebagai bukti begitu kuatnya kekuasaan mereka selama ini.

Di aras ini, warga masyarakat tidak bisa mengharap terlalu banyak untuk mendapatkan pelayanan terbaik dari perubahan paradigma birokrasi “dari abdi negara ke abdi Masyarakat” seolah hanya isapan jempol belaka. Pembuatan Kartu Tanda Penduduk misalkan, mestinya tidak perlu menunggu sampai berhari-hari, karena sistem pembuatannya hampir mirip dengan pembuatan Surat ijin mengemudi. Kenyataannya, tidak demikian. Keinginan pemerintah untuk memberikan pelayanan terbaik bagi rakyat terus diupayakan, namun di sisi lain juga terus bermasalah, seperti rencana penerapan e-KTP. Kritikan terhadap pelaksanaan proyek e-KTP dari masyarakat yang terindikasi bermasalah dianggap angin lalu. Kementerian Dalam Negeri selaku penanggungjawab jawab proyek e-KTP menjamin proyek itu berjalan sukses dan bila gagal si Menteri siap meletakkan jabatannya.

Akhirnya, warga masyarakat hanya bisa ngedumel (ngerumun dalam bahasa Sasak), pekerjaan yang seharusnya selesai dalam beberapa jam saja sampai harus ditunda menjadi beberapa hari. Itulah, kaledoskop budaya perilaku para birokrat di negeri ini tidak banyak berubah, malah cendrung mempertahankan status quo, mereka lebih banyak berdiam diri dalam ruangan yang sejuk dan nyaman, seolah tidak mau tahu dengan kondisi nyata yang dihadapi masyarakat dan kelihatannya lebih senang bermain-main dengan dunia maya. Saling membalas Email dengan teman menjadi demikian mengasikkan dan ber- facebook ria dengan ribuan teman, kawannya teman, dan temannya teman-teman menjadi pekerjaan yang harus dikerjakan para abdi masyarakat, sementara di sisi lain, menelantarkan tugas pokoknya sebagai pelayan masyarakat.

Budaya birokrasi semacam itu disebut sebagai ruang birokrasi virtual. Budaya birokrasi itu akan menambah catatan pada ruang hitam otonomi daerah. Belum lagi fenomena banyak kepala daerah Bupati/wali kota seolah menjadi raja-raja kecil dengan pola kepemimpinan yang otoritatif dan semaunya sendiri, sehingga memunculkan banyak konflik kepentingan antara rakyat dengan pemerintah daerah dan atau antara pemerintah daerah dengan gubernurnya. Sungguh ironis dan hal itu sebagai indikasi gagalnya otonomi daerah. Kesuksesan otonomi daerah dapat dilihat dari kesejahteraan masyarakat, pelayanan publik yang prima dan berjalannya check and balances dari masyarakat.